마을만들기의 등장
우리나라의 마을만들기는 1990년대 YMCA에 의해 전개된 ‘21세기 지역만들기 운동’의 전개로부터 그 시작을 찾기도 합니다. 다만, 현대국가로서의 우리나라는 성립이 다소 늦어졌고 도시공간관리에 있어 우리보다 앞서 진행한 나라들의 영향을 받았으며, 특히 문화적, 지리적으로 가까이 자리잡은 일본의 제도체계가 많이 차용되어졌습니다.
마을만들기를 이해하기 위해서는 우선 일본의 마치쯔끄리(まちづくり)를 살펴볼 필요가 있습니다.
일본의 마치쯔끄리는 1962년 일본의 나고야시(名古市) 사카에히가시(屋栄東) 지구의 재개발운동에서 처음 대두되어 도시계획에 있어 주민참여의 길을 열어왔습니다. 특히, 1992년 일본도시계획법 개정에서 ‘마치쯔끄리 기본방침(도시마스터플랜)’을 정하는 것을 의무화시키고, 해당 기본방침을 정하는 때에는 반드시 공청회의 개최 등 주민의견을 반영하기 위한 필요한 조치를 강구한다고 법적으로 책정단계에서부터 주민참여를 규정하였습니다.
또한, 2000년 5월 일본도시계획법개정에 있어서도 도시계획의 결정시스템의 합리화에 대해 행정의 설명의무의 향상과 투명성의 확보, 주민참여의 요청에 대응하기 위해 도시계획결정수속에 대해서도 한층 더 투명화를 도모함과 함께 지역주민 의향의 반영을 도모하는 방향으로 확충하고 더욱 주민참여의 필요성을 강조하였습니다. 이는 토지이용규제나 사업의 전제가 되는 도시상을 주민스스로가 공유하는 것을 의미합니다.(카미야마(上山 肇) 외, 2004)
치바대학(千葉大)의 엔도(延藤安弘)교수(2009)는 마치쯔끄리는 주민이 생명과 의미와 웃음이 스며있는 장소를 시간을 가지고 창조해가는 프로세스를 말하며, 그 제1보는 위기감과 꿈을 함께 나누는 것, 갈등을 에너지로 바꾸는 것, 주민/행정/전문가의 상호 연동의 관계형성을 지향하는 것으로 규정하여, 주민참여의 중요성을 강조하였습니다.
특히, 주민참여에 대해, 마을만들기의 비젼의 공유화와 지원을 포함하는 법제도 확충의 필요성과 함께, ①주민참여의 위치부여를 명확히 하여, 분쟁을 해결하는 것을 목적으로 하는 수준을 넘어설 수 있도록, 주민참여를 재인식하고 의식개혁을 도모하며, ②근린의 일상의 지인들이 모여 어디서부터, 어떤, 특유의 계획/룰(rule)을 만들지 고민할 필요가 있고, 이를 위해 주민이 참여할 수 있는 방법에 대해 궁리하며 특유의 룰을 제정/실현하기 위한 노력이 필요하고 ③또한, 행정의 대응자세의 변화가 중요하며, 단순한 말뿐이 아니라 실질적인 지원이 가능하도록 제도나 방안의 강구를 강조하였습니다.(카미야마(上山 肇) 외, 2004)
도시관리 분야에 있어 주민참여는 행정중심의 관치에 대한 한계인식을 바탕으로 이에 대한 주민의 참여도 증대가 주장되었다 할 수 있으며, 행정주도의 관치에 대한 상대적 개념으로 주민자치가 강조되었다 할 수 있습니다. 그러나 시민모두가 참여하는 직접민주주의체제가 아닌 이상 주민자치는 기존 행정과 구분되더라도 결국 운용상의 전문성과 효율성 면에서 또다른 행정수요를 만들어 낼 수밖에 없습니다.
도시관리에서 추구하여 왔던 것은 관치행정을 비판하였지만 행정자체를 부정하는 것이 아니라 행정과 지역주민이 원활히 협력하는 관계이며, 이를 우리는 협치(governance)라고 부릅니다.
마치쯔끄리에 대한 ‘일정의 지역 안에서 시민 스스로가 해결해야만 하는 문제를 발견하고, 관련하는 다양한 주체(행정, 단체, 기업, 개인 등)의 협력을 얻으면서 해결 수준을 모색해가면서 해결을 향해 구체적으로 대응해가는 활동이며, 그 대응활동을 통해 사람들간에 새로운 공동성(시민적 공동성)을 육성하는 활동’으로의 정의(오오에(大江守之), 2011)는, 이러한 행정주도에 대한 상대적/대립적 개념으로서 주민참여, 주민자치를 보는 것이 아니라 행정과 지역주민의 협력, 협치를 구체적으로 강조하고 있습니다.
즉, 지역단위에서 지역과제에 대한 대응 주체가 행정과 지역주민 등으로 구성된 협력적 관계 수준에 맞추어, 해결방안 모색단계에서부터 공동으로 활동하고, 그 활동목표도 환경정비, 삶의 질 개선 등의 특정 사업목표 보다는 그 활동 주체로서의 협력적 공동체, 그리고 공동체성을 더욱 육성 강화해 가는 방향으로 명시되고 있습니다.
이러한 행정과 지역주민의 협력적 주체에 의한 과제의 대응은 필연적으로 일정의 지역이라는 공간적 한정범위를 가지게 되는데, 이의 범위 설정에 있어 과거와 같은 운명공동체로서 생존을 위한 혹은 생산을 위한 공간적 범위보다는 행정과의 협력을 기반으로 하기 때문에 해당 행정자치단체의 조직운용의 말단 단위 혹은 지역관리의 말단 단위인 제도적 범위를 기준으로 설정되게 됩니다.(이에 대한 부분은 이후 예정된 주민자치 칼럼에서 다시 한 번 다루겠습니다.)
우리나라의 마을만들기에 대한 연구를 보면, 서울시립대 정석교수(1999)는 일본에서 사용하는 마치쯔끄리의 직역으로서가 아니라 마을만들기 적용의 대상범위 등에서 접근하여, 마을환경의 정비에 있어 물리적 개선뿐만 아니라 마을의 공동체를 형성하고 지역문화를 만들어 간다는 등의 비물리적 의미를 포함하며, 특히, 거주환경 문제를 주민들이 함께 논의․해결함으로써 마을환경정비․개선과 마을공동체 복원을 동시에 도모하는 주민활동의 총칭으로 정의하였습니다. 결국, 일정의 마을 공동체(커뮤니티)를 중심으로 해당 공동체의 거주환경을 개선하고 주민조직을 활성화하는 동시에 각 구성원 공동체의식을 기르는 마을단위의 총체적 활동을 지칭하였습니다.(정석, 1999.:2-5) 즉, 마을만들기를 주민들의 삶의 질 향상에 필요한 공간, 공동체(조직), 마을사람(사람) 만들기로 규정하였다고 할 수 있습니다.
결국, 일본의 마치쯔끄리와 마찬가지로 우리나라에 있어 마을만들기란, 지역사회에 존재하는 자원(인적, 물적 등)을 기초로, 다양한 주체(주민, 행정, 전문가 등)가 협력하여 근린의 주거환경을 점진적으로 개선하여 지역사회의 활력과 매력을 고양, 생활의 질 향상을 실현하기 위해 행하는 일련의 지속적인 활동(일본건축학회, 2004.:3)이라는 점에서 개념을 공유하고 그 중요성을 인식하고 있습니다.
다만, 그 개념의 현실 적용에 있어서는 지역과제 대응 주체 측면에서 민관협력의 개념적 차이가 존재한다.
우리나라의 경우 1990년대 후반 경부터 경제논리 우선에서 생활자 논리 우선으로의 변화하고, 제4차 국토종합계획수정계획에서 살고싶은 도시만들기가 강조되는 등 참살이(well-being/LOHAS Lifestlyes of Health and Sustainability)를 중시한 주민참여형 도시 및 마을만들기가 대두되었습니다.(조미향외, 2006:196)
법(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제26조, 동법시행령 제49조)적으로도 주민 등에 의한 지역계획에의 제안, 즉, 계획에의 주민참여 기회를 규정하고 있으나, 그 직접적인 실행을 위한 조항으로서, 즉 주민들에 의해 이루어지는 계획수립을 지원하기 위한 방안으로서, 혹은 관련 주민조직의 설립․지원을 위한 근거로서는 미흡합니다. 그러나, 이러한 법적 근거의 미비에도 불구하고 각 지자체는 주민참여의 중요성을 인식하고 각 자지자체별로 마을만들기 관련 조례들을 제정하고, ‘활력있는 마을만들기’, ‘매력있는 마을만들기’를 슬로건으로 내세우고 있으며, 시민역시 자주적인 ‘마을만들기’활동에 편승하고자 하였습니다.(김선직 외 3인, 2006.:187)
이후 행정주도에 대한 주민의 참여에서 주민의 자발성과 주도성이 강조되게 되고, 마을만들기를 주민 스스로 마을의 주인이 되어 마을공동체를 만들기 위한 모든 활동(김은희 외, 2010) 또는, 자발성, 공동체형성 및 복원, 지역자원의 활용, 생활환경개선, 삶의 질 향상(태윤재 외, 2010)으로 마을만들기가 정의하였습니다.
이러한 관점에 대한 광범위한 공감은 우리나라의 지방자치단체들의 마을만들기 지원 관련 조례들에서도 잘 나타난다. 수원시 마을만들기 지원 조례에서 나타난 지원 대상으로서의 마을만들기는 「주민이 스스로 자신의 마을을 살기 좋은 공동체로 만들고자 교육, 문화, 복지, 환경, 경관, 경제 등 다양한 분야에서 삶의 질을 높이는 활동」으로 규정(수원시 좋은 마을만들기 조례 제1조, 제2조)되어 있습니다.
주민의 자발성 및 주도성에 대한 강조는 비단 수원시 뿐만 아니라 서울시, 경기도, 성남시 등 마을만들기 정책시행에 있어 선도적이라 할 수 있는 자치단체에서 공히 동일하게 강조되고 있습니다.
- 서울: 주민 개인의 자유와 권리가 존중되며 상호대등한 관계 속에서 마을에 관한 일을 주민이 결정하고 추진하는 주민자치 공동체를 주민이 주도적으로 만들어 갈 수 있도록 지원(서울특별시 마을공동체 만들기 지원 등에 관한 조례 제1조, 제2조))
- 경기: 마을과 주민이 육아, 교육, 복지, 문화, 생활환경, 일자리, 사회적경제 등 다양한 영역에서 삶의 질을 높이는 활동을 지원. (경기도 따뜻하고 복된 공동체 만들기 지원에 관한 조례 제3조, 제4조)
- 성남: 주민이 스스로 자신의 마을을 살기 좋은 마을로 만들고자 육아, 교육, 문화, 복지, 생활환경, 경관, 경제 등 다양한 영역에서 삶의 질을 높이는 활동을 지원 (성남시 마을공동체 만들기 조례 제2조, 제5조)
민관협력의 도시관리 정책으로서의 마을만들기
우라나라의 마을만들기 제도에 있어 민관협력의 관계성을 그림으로 나타내면 다음 그림과 같습니다.
우리가 비록 민관협력을 통한 지역정비 수단으로서 마을만들기를 다루고는 있으나 제도적 현실에 있어서는 여전히 관치행정에 대한 반대급부적 주민자치적 측면이 강조되어 주민들의 자발성과 주도성이 강조되고 있으며, 그러한 개념적 정의를 바탕으로 주민들의 자발적 활동에 대한 행정의 일방향적 지원을 규정하는 것에 그치고, 행정과 주민이 협치적 관점에서 파트너적 관계를 형성하고자 하는 노력은 표면화 되지 못하고 있다고 할 수 있습니다.
행정과 주민은 지역의 관리에 있어 개별적 관리주체로서 서로를 보완하는 관계이기보다는 행정과 주민은 지역의 구성 주체로서 협력적 관리주체를 구성하여 나가고 그 협력적 관리주체를 구성하기 위한 관계성을 강화해 나가는 제도적 방향이 제시되어야 합니다. 물론, 이에 앞서, 마을만들기에 대한 개념적 정의에 있어서도 행정과 주민을 지역의 구성 주체로서 지역관리를 함께 수행할 관리주체를 함께 협력하여 구성하는 파트너적 지위를 강조하는 개념적 정의가 요구됩니다.
따라서, ‘마을만들기’는 ‘행정의 영역이었던 도시공간 관리에 대한 공동체적 주민활동’에 주목한 것으로 ‘지역의 계획 및 사업수행, 그리고 유지관리에 있어 주민들이 행정과 파트너적 협력을 통해 공공성을 확보하며 이루어가는 제반의 지역공동체 활동’이라 정의되어야 합니다.(김주석, 2014)
마을만들기 활동의 구현 수단 : 마을만들기 공모사업
시민들에게 중요하게 와 닿은 것은 기실 상기에서 다룬 마을만들기의 의미나 정책방향 보다는 지역주민들의 활동에 의해 실제 구현되는 것이며, 이를 지원하는 것의 대부분은 마을만들기 공모사업을 통해서 이루어집니다.
‘수원시 좋은마을만들기 조례’에 의한 지원대상이 되는 마을만들기 사업은 마을만들기를 시행하는 자발적 주민조직이 주도하는 주거환경 및 공공시설 개선사업, 환경 보전 및 개선사업, 마을자원을 활용한 일자리 창출 및 복지증진 사업, 마을 문화예술 사업, 마을만들기 학습ㆍ교육ㆍ교류 사업 등이며, 저층주거지역에 대한 마을 도시재생 사업 을 포함합니다.
수원의 마을만들기 공모사업을 크게 ‘마을자원 발굴 및 활용’, ‘마을만들기 활동지원’으로 구분한 경우도 있습니다. ‘마을자원 발굴 및 활용’의 경우 세부사업으로 ‘마을교육’, 공모사업과 연계된 ‘마을조사 및 마을계획’, ‘마을계획단’이 운영되기도 하였습니다. ‘마을만들기 활동지원’의 경우 주민들간의 교류활성화를 통한 도심 속 마을공동체 회복, 주민의견을 수렴한 장기적인 마을계획의 실천, 구도심 및 낙후지역의 점진적인 환경개선을 목표로 만들어지는 ‘공동체 프로그램’과 ‘시설공간조성’이 운영되고 있습니다.
수원의 마을만들기 공모사업은 마을만들기를 통한 공동체 형성의 핵심인 지역 주민들의 관심과 참여를 이끌어내고, 교육 프로그램과 전문가 컨설팅 과정을 결합시켜 참여 주체들의 자율적 역량을 높이려 하였습니다.(정규호, 2012) 또한 공모사업을 계기로 마을에서 일하는 사람들의 관계가 재구성되고 새로운 이해관계자들을 배출하는 등 변화의 계기가 만들어 질 수도 있고, 참여하는 사람들 간에 의사소통이 이루어지며, 마을에서 새로운 역할을 찾아 활동하는 계기가 마련 될 수도 있습니다.(이근호, 2015)
이러한 관점에서 마을만들기 공모사업은 마을 주민들이 자신들이 살고 있는 마을에 필요한 정비과제를 주도적으로 발굴하고 이를 실현하기 위해 행정이 지원하는 공동체 활성화 사업으로서 유효한 체계라 할 수 있습니다.
하지만 마을만들기 공모사업에 대한 한계도 나타나고 있습니다.
박소현(2015)은 마을만들기 공모사업의 프레임이 매우 한정적인 참여형 계획의 가능성만을 보여주는 것이라는 점을 직시할 필요가 있다고 하며, 지역공동체가 어떻게 활력을 얻어 지속적으로 소위 공동의 마을상리를 주민들이 원하는 방식으로 추구해 갈 수 있을지는 사업과 별도의 영역일 수 있고, 오히려 사업이 방해가 될 수 있는 영역인지도 모른다고 합니다. 또 각 대상지, 동네 혹은 마을별 특성에 따른 고유 시간이 필요하고, 이것이 갖추어 지기까지의 주민주체 역량과 소요 시간에 대한 배려를 기꺼이 할 수 있는지의 여부가 공모사업의 근간이 될 수 있어야 한다고 말하고 있습니다.
공모사업은 사업계획서만을 놓고 평가가 이루어지기 때문에 실제 수행가능성 등에 대한 체계적인 점검이 어렵다는 점도 한계로 지적되고 있으며, 이를 극복하면서 주민참여역량을 향상시키기 위한 방법으로 교육프로그램과의 연계를 제안하고, 마을만들기의 성숙도에 따른 사업추진방식의 구분을 제안하기도 한다. 마을만들기 공모사업의 평가에 대해서도 마을의 물리적 변화와 단기적인 성과 위주의 평가는 마을만들기의 지속가능성을 담보할 수 없으며, 물리적 특성 등의 ‘결과평가’와 목표달성도 등의 ‘성장·발전 평가’, 주민참여, 파트너십, 너트워크 등의 ‘과정평가’를 참여주민들의 ‘내부평가’와 지자체나 전문가 그룹의 ‘외부평가’로 입체화 시킬 필요가 있다고 합니다.(남원석외, 2012)
공모사업 형태의 마을만들기가 지속되면서 마을공동체는 확대, 세분화, 연계 등 다양한 변화를 겪게 되었고, 향후 마을조직이 계속해서 늘어날 것인데, 지역공동체의 발달을 위해 지역단위에서 상호 지원 및 연계 피드백이 용이한 협의 네트워크 구성을 고민할 필요도 있습니다(신중진외 2013)
이상의 논의를 정리하면, 마을만들기 공모사업을 진행할 때에는 다음과 같은 사항을 명심하여야 합니다.
- 마을만들기 공모사업은 지역의 정비과제를 발굴 및 사업화 과정이 주민들의 공동체적 활동의 활성화의 계기로 활용될 수 있도록 시행하는 것이기 때문에 주민들의 공동체적 활동의 유도를 무엇보다 중시해야 한다.
- 따라서, 공모사업 운용체계를 선정에 있어서는 해당 지역의 공동체 활성화 정도, 즉, 참여주민들의 공동체적 활동의지의 평가에 우선을 두고, 활동지원에 있어서는 현장에서의 주민활동 정도에 따른 재정적 유연성을 확보할 필요가 있다.
- 한편 주민활동의 지원이 공동체 활동에 그치지 않고 지역의 환경정비로 연계될 수 있도록 함에 있어 주민들은 정비계획을 수립하는 전문적 지식과 스킬이 부족함을 명확히 인식하고 정비사업의 실현가능성 등 사업성 확보를 위한 전문적인 지원을 제공하면서 주민들 스스로 사업계획을 수립할 수 있도록 지원하여야 한다.
- 또한 공모사업 과정자체가 경험이 부족한 초기적 상황 속에서 민관협력을 통한 지역관리 역량을 강화하는 계기로 기능 할 수 있도록 하여야 한다.
- 이러한 제도방향은 마을만들기 초기 주민들의 진입장벽을 낮추어 마을만들기 저변을 확대하고, 기존의 활성화된 주민활동 조직과 후발 주민조직 간의 교류와 협력 등, 마을주민들의 공동체적 활동이 주변지역으로 확산될 수 있도록 유도하는 것을 목적으로 하여야 한다.
- 민관협력이 계획 및 사업 실행, 유지관리 전 과정에 주민들의 주도적참여를 통해 행정의 부담을 줄이는 동시에 주민들의 만족도 향상을 목표로 한다고 할 때, 마을만들기 공모사업 운용에서도 주민들의 사업실행과 유지관리에 대한 참여의 중요성을 주지시켜야 한다.
※ 본 칼럼은 김주석(2015), 수원시 마을만들기의 과제 3 수원시정연구원 보고서를 차용하였으며, 관련문헌은 해당 보고서를 확인하시기 바랍니다.